确定区域、流域环境容量和污染控制总量

2021-05-23 18:35

中国环境报讯 《湖北省黄冈大别山革命老区经济社会发展试验区生态补偿研究报告》(以下简称《研究报告》)专家评审会近日召开。这是在国内较早开展的市州级区域生态补偿政策研究,核算生态补偿资金规模为684.20亿元(2011~2020年)。

面对机遇与挑战,云南省林科院院长杨宇明认为,国家战略发展定位上云南是“我国西南生态安全屏障和生物多样性宝库”。这意味着云南的开发空间在国家层面上已经被限定了,不可能大规模工业化开发。那么,国家就应该对云南省的生态环境和生物多样性保护有政策倾斜和财政支持。云南省也应该积极向国家争取生态补偿和生物多样性保护补偿,用国家资金承担起保护国家生态安全和战略核心资源的责任。

三是在全省范围内全面建立覆盖面广、行之有效的生态补偿机制,基本实现全省环境无净损失,因保护而利益受损人群得到合理补偿,全面促进经济社会环境的可持续发展。

近年来,国内外对云南生态环境和生物多样性保护的呼声日益强烈,云南省既要承担起国家和全球的保护责任,不断加大保护力度,又要加快区域经济发展,改变贫困落后现状。云南承受着前所未有的双重压力。

近年来,玉溪和大理两地政府做了大量保护工作,使抚仙湖至今保持着ⅰ类水质;洱海近年来整体保持了ⅲ类水质,是中国城市近郊保护最好的湖泊之一,创造了全国闻名的洱海经验。

同时,以地方立法形式确立云南省生态补偿的基本原则和基本制度,对补偿主体、对象、范围、标准、方式、资金来源等作出原则性规定。由各地各部门研究制定相应的具体政策标准,形成符合云南自身实际的生态补偿政策法规体系。

值得一提的是,2012年12月1日起实施的《云南省牛栏江保护条例》明确规定,云南省人民政府应当建立生态补偿机制,将牛栏江保护经费纳入财政预算并加大财政转移支付,多渠道筹集资金用于扶持并改善牛栏江保护区内居民的生产、生活条件。

立足于良好的生态环境禀赋,云南在水环境区域补偿机制的建立上进行了一些尝试。

同时,云南制定了许多政策和措施保护生物多样性。云南省环保厅厅长王建华说:“2008年以来,云南省先后制定了关于生物多样性保护的《丽江宣言》、《腾冲纲领》和《版纳约定》,持续开展以滇西北、滇西南为重点的生物多样性保护工作。累计投入资金近70亿元,实施了生物多样性保护十大工程,建成中国第一个国家级野生生物种质资源库,建立了云南省生物多样性保护基金会,成立了云南生物多样性研究院。创新保护模式,积极探索和创建了中国大陆第一个国家公园试点——普达措国家公园,并成为中国首个国家公园建设试点省。”

■在做好环境保护的过程中,地方经济做出了巨大牺牲,却没有得到相应补偿

围绕生物多样性保护,云南开展了许多工作。云南大学生态所所长欧晓昆教授介绍说,云南的自然保护区建设在国内居于前列,先后建立了180多个各级各类自然保护区,为生物多样性保护做出了突出的贡献。

二是在滇西北这一世界生物多样性热点地区,在全省生态补偿的5个重点领域,逐步建立完善生态补偿机制,走出一条保护与开发良性互动的新道路。

专家组认为,《研究报告》目标明确,结构合理,从自然保护区、森林生态系统、流域生态环境、矿产、水电、旅游资源开发六大领域开展了详细的生态补偿方案研究,核算了黄冈大别山试验区生态补偿资金规模,并提出了相应的政策建议,对促进黄冈大别山试验区经济社会与生态保护协调发展具有较强的针对性和指导性。专家组一致同意《研究报告》通过评审,建议按专家意见进一步修改完善,尽快按程序报批实施。

云南大学生命科学学院副院长段昌群教授指出,首先,云南保护和发展的压力都很大,因为保护不能直接产生效益,保护的内在驱动力不强;其次,云南的生物多样性保护压力非常大,单靠自己的力量是不够的,要争取国家、国际的资金保护云南的生物多样性。

可采取3个步骤推动补偿机制建立。一是在全省范围内选择优先领域开展生态补偿试点示范,以建立城市饮用水水源保护区生态补偿机制、小流域治理生态补偿机制试点为突破口,取得经验后,逐步拓展到矿产资源开发、自然保护区、江河流域和旅游开发等领域。

近两年来,云南省人大代表、省政协委员纷纷以提案议案的方式建议,要结合本省实际,选取试点探索制定水环境生态补偿机制。由环保、水文、财政等部门组成专门机构,制定生态补偿的具体办法和标准。

杨烨告诉记者,生态补偿应该重点推动形成四大机制。推进污水、二氧化硫、二氧化碳、固体废弃物等污染物排放权交易和水权交易、涉矿权交易和林权制度改革,形成真正体现资源环境价值的市场化补偿机制。

把生态补偿作为公共财政的重要内容,积极争取国家支持,调整优化支出结构,吸引和鼓励企业、国际组织、民间组织和其他社会力量参与,形成补偿主体多元化、补偿方式多样化的资金筹集和投入体系。探索资源环境评价方法,确定区域、流域环境容量和污染控制总量,制定区域环境保护标准,强化环境保护和生态建设科技研发、引进、推广应用,形成云南特色的生态补偿理论体系和科技体系。

云南有着丰富而独特的自然资源,在全国主体生态功能区划中,云南省属限制开发区和禁止开发区,没有优化开发区。在国家战略发展定位上,云南是“我国西南生态安全屏障和生物多样性宝库”。

杨烨认为,目前,生态补偿机制的建立应以重大资源开发、重要生态功能区、主要城市水源地、重点自然旅游景区、重要江河流域等领域为突破口,进一步完善政府的调控手段和政策措施,充分发挥全社会参与的积极作用,整合现有生态环境保护和建设资源,争取用10年~20年时间,初步建立起云南省区域范围内较为完善、公正公平、积极有效的生态补偿机制模式。

以环境保护部院士金鉴明、中科院院士李文华为组长的评审专家组,在听取课题承担单位的汇报和充分讨论后认为,为落实党的十八大报告关于生态文明建设、完善生态补偿机制的重要精神,选择典型地区开展实践探索很有必要。黄冈大别山试验区是国家重点生态功能区和革命老区,区位生态功能重要,自然环境优良,但经济社会发展滞后,探索建立科学可行的生态补偿机制具有重大意义。

在这其中,玉溪关闭了抚仙湖沿岸大量污染企业,实施“三退三还”。地方经济,尤其是沿岸澄江和江川两地的经济做出了牺牲。为保护好洱海源头,洱源县在招商引资、农业发展等方面都做出了让步,地方经济发展却相对滞后。

在做好环境保护的过程中,地方经济做出了巨大牺牲,却没有得到相应补偿。洱海流域和抚仙湖流域地区既要保障流域生态安全,保证水资源可持续利用,同时沿岸和上游地区又是相对贫困的地区,因此这些区域在发展经济和保护流域生态环境中矛盾十分突出。

■结合生态环境和经济社会发展特点,形成生态补偿理论体系和科技体系

生态补偿是眼下的一个热门词汇。国家在“十二五”规划纲要中就建立生态补偿机制进行了专节论述,强调要按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则,加快建立生态补偿机制。

在充分借鉴国内外生态补偿成功经验基础上,结合云南生态环境和经济社会发展特点,云南省政府研究室副巡视员、研究员杨烨提出了关于推动建立区域生态补偿机制的思考。

1983年,云南省对磷矿开采征收覆土植被及其他自然环境破坏恢复费,这是我国关于生态补偿机制的较早探索。近年来,云南省在生物多样性保护、水环境保护等领域探索实施了生态补偿机制,但在经济发展与环境保护矛盾凸显的当下,建立完善、公平公正、积极有效的生态补偿机制迫在眉睫。

建立统一领导、超越部门和州市利益的生态补偿工作委员会,构建跨地区、跨部门的生态补偿管理协调机制。强化生态补偿成效评估和政策监督,形成政府多部门联动,人大、政协和社会舆论积极参与的监督考核机制。加强与国际组织、国内民间组织、研究机构、企业、社区的联系与交流,打造社会各界参与生态补偿的体制机制平台,形成政府引导、全社会广泛参与的氛围和机制。

如何实现既能有效保护生态环境和生物多样性资源,又能在云南“两强一堡”建设中发挥重要作用,是云南今后生态建设、经济建设与社会可持续发展面临的巨大挑战。

欧晓昆指出:“我们也面临很多困难。”他说,资金不足是一个问题,认识不够也是问题。此外,一些政策也还存在缺陷,例如对于保护行动和保护付出,仍然缺乏必要的、足够的生态补偿机制。

《研究报告》是由湖北省环境保护厅和黄冈市政府委托环境规划部门主持开展大别山试验区生态补偿政策课题研究的项目。国内生态补偿研究领域知名专家学者,3次赴大别山试验区开展现场调研,于去年12月中旬完成《研究报告》。

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